本計劃源自於團隊協同主持人王鴻楷教授與助理廖彥豪,在2009年底執行行政院經建會所委託關於經建會住都處之前身-「國際經濟合作發展委員會都市建設及住宅計劃小組」(簡稱經合會都計小組-UHDC)資深規劃師訪談計劃,於進行訪談工作期間,因當時主持經合會都計小組工作之重要規劃師(如王章清、張祖璿、李如南、倪世槐、張隆盛、林子瑜等),多由早期台灣省政府建設廳與公共工程局(即為後來「精省」前的省政府住宅及都市發展局/處)轉任,因此為了查閱早期省府都市計劃與住宅建設相關史料,以便協助訪談與研究工作進行,便由前經建會住都處技正王雪玉女士協助安排廖彥豪至營建署中部辦公室現址查閱現存相關資料。
廖彥豪在現場查閱資料,並與前任職於省府住都局相關人員進行初步訪談後,瞭解到現由營建署中辦在「精省」後所接收省府都計與住宅史料對於台灣戰後空間規劃發展與研究的完整性與重要性(保存主要來自於原省府建設廳、公共工程局與省府都委會等相關機構之檔案),又鑒於因應當時(2010年前後)正在進行的行政院組織再造工作,當時營建署中辦預定將再次進行改組,此批省府都計與住宅史料在檔案主管權屬與館藏轉置空間上可能面臨問題,因此當時除了利用所查閱的檔案資料協助原定訪談與研究工作的進行外,並藉由該次對於營建署中辦館藏資料的實地考察經驗,另撰寫「內政部營建署中部辦公室資料調查與簡要訪談」說明一份(附檔可下載調查紀要),先與王鴻楷教授討論可能的因應處理方式。
王鴻楷教授在瞭解此事的急迫性與重要性後,認為台灣大學建築與城鄉研究所應積極搶救這批省府都計史料,因此便會商取得夏鑄九教授同意參與(後即擔任本案主持人),由台灣大學數位人文研究中心蔡炯明博士允諾提供數位典藏的諮詢與技術支援,並由本所師生籌組工作團隊,撰寫計劃書申請國科會國家型數位典藏計劃補助。在此計畫申請期間,當時任職於交通大學的曾華璧教授及其助理吳憶雯,曾提供過去申請與執行數位典藏計劃經驗,協助計劃書撰寫與前期規劃準備工作。之後由夏鑄九教授爭取到營建署葉世文署長的支持,由夏鑄九教授擔任計劃主持人,正式向國科會提出申請。在2010年9月,通過本案兩年半期計劃的申請,由台大城鄉所碩博士生負責籌組工作團隊,並獲得銘傳大學都市規劃與防災學系洪啟東主任支持,率領該系大學部同學投入協助相關工作進行。
在1942年,國民政府當時便曾在內政部下成立營建司,負責統轄「全國」都市計劃、建築管理與公共工程等相關業務推行,當時內政部營建司為了強化中央-省之規劃與建設工作的推行,積極促成各地省政府成立省級的工程業務領導單位,統籌辦理該省各縣市的規劃建設工作。在1945年台灣光復之後,當時便在台灣省行政長官公署工礦處下設立公共工程局,並從大陸各省市調派大量的中高階工程與規劃人員來台,統籌協助台灣省的復員與建設工作推行。而國民政府在1949年播遷來台後,行政院組織隨即進行精簡,當時在中央層級部分,營建司遭到裁撤,相關業務歸併回地政司下之一科管理,然而當時中央政府的地政司在組織、人力上,並無力主導全省的空間規劃與住宅建設工作,因此則由建設廳土木科與公共工程局擔負實際的工作權責,於此形成台灣在戰後很長一段時間在空間規劃官僚組織部份「弱中央、強地方」的權力結構。
這個結構一直延續到1970年代中後期,在中央政府陸續成立相關業務主管機構(如重新在內政部復設營建司,隨後又升格為營建署,並在經合會籌組都市發展處等),並先後調派當時省級工程人員主持相關中央政府組織的業務後,此不對稱的權力結構才慢慢有了改變與平衡,因此在回顧與檢討台灣戰後空間規劃與住宅建設的發展過程與歷史研究工作上,第一代省級工程人員的角色與影響,以及現存這批省府都計與住宅史料都具有不可取代的重要位置。
而目前由營建署中辦所館藏的這批省政府都計與住宅史料,主要來自於精省後所接收的省政府建設廳、公共工程局與省政府都市計劃委員會公文檔案,這批省府都計與住宅史料的檔案內容,在主題上涵括了都市計劃規劃與審議、公共工程規劃與建設,以及建築管理等各類的計劃書圖與公文檔案,在時間上橫跨了從台灣省政府成立,到精省前後的台灣戰後空間規劃與住宅建設歷史發展的檔案資料(1949~1998)。由於此批省府都計與住宅史料的檔案數量極為龐大,在經費、時間與人力有限的條件下,因此本案團隊也僅能先就年代較為久遠,檔案原件保存狀況較差,而相對重要的資料,優先進行數位化保存的工作。
目前已經完成檔案數位化與後設資料建置,並匯入本資料庫的檔案,主要集中在省府建設廳土木科與公共工程局時期的都市計劃規劃與審議資料,包括下列四大項,茲以文字與表格分別簡要說明如下:
表1:數位化成果統計表之一(依執行年度分)
年度 |
清點數量(頁) |
掃瞄影幅(頁)* |
後設資料(筆) |
99年度 ** |
59962 |
59697 |
4358 |
100年度 |
112576 |
111862 |
16048 |
合計 |
172538 |
171559 |
20406 |
* A0尺寸以上的大圖,限於本案經費與廠商設備,只建置後設資料,未進行數位化掃瞄。
** 99年度完成台北市、台北縣、桃園縣、新竹縣市、苗栗縣、宜蘭縣、會議記錄等資料的數位化掃瞄;但後設資料建置限於結案時程,僅先執行台北市、台北縣、新竹縣市等部分,其餘於100年度完成。
表2:數位化成果統計表之二(依縣市架位分)
架位 |
清點數量(頁) |
掃瞄影幅(頁) |
後設資料(筆) |
台北市 |
157 |
157 |
13 |
台北縣 |
22853 |
22725 |
3414 |
新竹縣市 |
8721 |
8686 |
931 |
桃園縣 |
10999 |
10963 |
1574 |
苗栗縣 |
4598 |
4589 |
462 |
基隆市 |
5870 |
5842 |
878 |
宜蘭縣 |
4286 |
4281 |
413 |
宜蘭縣、苗栗縣 |
1461 |
1437 |
408 |
內政部台灣省都市計劃審核小組會議記錄 |
213 |
213 |
91 |
省府建設廳四科一組都市計劃審議會議記錄 |
804 |
804 |
67 |
台中市 |
4657 |
4597 |
996 |
台中縣 |
13793 |
13693 |
1577 |
南投縣 |
9089 |
9043 |
979 |
彰化縣 |
9052 |
9020 |
767 |
雲林縣 |
7095 |
7045 |
569 |
雲林縣、彰化縣 |
2425 |
2385 |
694 |
嘉義縣市 |
10234 |
10158 |
992 |
台南市 |
320 |
320 |
7 |
台南縣 |
21222 |
21078 |
2333 |
高雄縣 |
12431 |
12356 |
1308 |
高雄市 |
249 |
249 |
58 |
屏東縣 |
6314 |
6280 |
630 |
台東縣 |
4977 |
4969 |
324 |
花蓮縣 |
7273 |
7257 |
548 |
澎湖縣 |
1545 |
1533 |
115 |
澎湖縣、花蓮縣、台東縣 |
1244 |
1223 |
258 |
過程表(共13縣市)* |
656 |
656 |
- |
合計 |
172538 |
171559 |
20406 |
* 100年度數位化執行過程中,新發現台北縣、宜蘭縣、桃園縣、台中縣、台中市、彰化縣、南投縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣、屏東縣、花蓮縣等之「都市計畫制定過程表」共13卷檔案,僅先完成數位化掃瞄,尚未建置後設資料。
表3:數位化成果統計表之三(依資料類型分)
類型 |
清點數量(頁) |
掃瞄影幅(頁) |
後設資料(筆) |
目錄 |
963 |
963 |
555 |
都市計畫說明書 |
82076 |
82076 |
2511 |
會議記錄 |
66060 |
66060 |
4890 |
公文 |
6413 |
6413 |
3521 |
都市計畫記錄 |
7744 |
7744 |
4172 |
書圖 |
5198 |
4219 |
3187 |
書表 |
3428 |
3428 |
1570 |
過程表(共13縣市) |
656 |
656 |
- |
合計 |
172538 |
171559 |
20406 |
表4:「未掃瞄」之大幅書圖(A0以上)統計表(依縣市架位分)
縣市架位(代號) |
數量 |
台北縣(01) |
128 |
宜蘭縣(02) |
5 |
桃園縣(03) |
36 |
新竹縣市(04) |
35 |
苗栗縣(05) |
9 |
台中縣(06) |
100 |
彰化縣(07) |
32 |
南投縣(08) |
46 |
雲林縣(09) |
50 |
嘉義縣市(10) |
76 |
台南縣(11) |
144 |
高雄縣(12) |
75 |
屏東縣(13) |
34 |
台東縣(14) |
8 |
花蓮縣(15) |
16 |
澎湖縣(16) |
12 |
基隆市(17) |
28 |
台中市(19) |
60 |
台南市(21) |
0 |
宜蘭縣、苗栗縣(30) |
24 |
雲林縣、彰化縣(31) |
40 |
澎湖縣、花蓮縣、台東縣(32) |
21 |
台北市(63) |
0 |
高雄市(64) |
0 |
內政部台灣省都市計劃審核小組會議記錄(98) |
0 |
省府建設廳四科一組都市計劃審議會議記錄(99) |
0 |
合計 |
979 |
本案從2010年9月通過計劃後開始執行,至2013年3月前後,歷時約兩年半,先後完成檔案初步清查、訪談檔管機構相關人員、現場進行檔案審選、擬定後設資料架構、建立檔案清冊、檔案清點移交、建置後設資料、進行檔案數位化、完成檔案點交歸還等相關工作,並依照國科會計畫作業相關程序完成結案。
從2013年4月開始由計劃團隊成員義務居中協助營建署、台大城鄉所與台灣大學數位人文研究中心三方,進行關於已完成數位化部分檔案資料的權屬與開放相關事項的討論與合作協議書簽訂,在2013年9月完成前述工作事項後,由團隊成員、台大城鄉所與台灣大學數位人文研究中心三方,開始籌劃資料庫網站的建置、營運與管理工作進行。但期間因計劃團隊成員有畢業、當兵、工作與出國進修等各種情況,導致資料庫網站建置籌備工作暫時中斷。
至2015年5月由所方主要參與成員和台灣大學數位人文研究中心協議重啟資料庫網站建置的相關工作,委由數位中心協助進行資料庫系統開發和網站管理系統建置等工作,所方支持資料庫網站建置必要經費與承擔後續管理營運工作,計劃團隊成員則協助進行資料庫網站相關欄目設計、相關資訊介紹與說明文字撰寫,於2015年底完成相關工作,於2016年3月3日正式開放公眾檢索利用。
從2013年4月開始,計劃團隊成員除協助三方機構釐清數位化資料檔案權屬與開放程度的協商工作,以及啟動資料庫網站建置的籌備工作外,另一項同時進行的重要工作便是持續呼籲與串聯搶救營建署中辦目前保存剩下尚未經過檔案審選、建立清冊與數位化的其他省府時期都市計劃與住宅建設相關重要檔案(這部分檔案的概要介紹請參考下一段「尚待搶救與數位化的檔案簡介」)。
在2013年6月底先由台大城鄉基金會與專業者都市改革組織(OURs)邀請計劃團隊成員,針對台灣戰後都市計劃與住宅建設相關檔案資料現況及本計劃專案成果進行演講與座談(附檔可下載簡報檔),透過此次演講的介紹與呼籲,其後由華昌宜老師、王鴻楷老師、計劃團隊成員和OURs開會討論後續聯繫與進行方式,期間由華昌宜老師、OURs和計劃團隊成員分別拜會相關主管機構(包括經建會、內政部、營建署、行政院中辦等)尋求資源與支持,並曾在住宅學會提案建請學術界相關團體與機構重視此項檔案資料的保存與數位化工作,然因缺乏實際經費預算編列與挹注,多僅得到口頭承諾先確保主管權責機關不會擅自銷毀與搬動此批檔案資料,以徐圖進一步謀求其他可能機構與資源投入後續保存工作。
在2013年9月底由華昌宜老師、王鴻楷老師聯繫成功大學規劃與設計學院院長林峰田老師,希望成大規劃學院方面能夠出面與政府相關權責機構會商此批資料的實體保存與數位化工作預算編列,同年10月中左右,華昌宜老師方面傳回林峰田老師與政府相關機構負責人會商之初步共識,確認此案將會在下年度正式提案編列預算經費,然後由主管機構配合相關學術機構推動後續工作。
2015年5月計劃團隊成員則進一步從中研院地理資訊中心和成大規劃學院方面接到相關訊息,表示國家發展委員會已責成營建署與城鄉分署編列預算並將此項工作納入年度工作計劃,主管機構營建署方面負責人則聯繫中研院與成大方面尋求技術支援與經驗分享。據側面了解此案主要處理檔案項目為營建署中辦一樓檔案管理室保存1970年代之後各縣市的都市計畫書圖相關資料,若此案後續能夠順利執行,我們也誠摯呼籲未來此案的相關數位化成果之後也能建置資料庫網站,並開放公眾檢索利用,並進一步針對國內都市計劃相關檔案史料進行清查、審選、移交保存與數位化,以與本案資料庫網站既有開放成果,在對於台灣戰後都市計劃檔案資料開放的基礎上達成接合、相乘的效果,以促成從實務工作與學術研究角度重新梳理與檢討台灣戰後空間規劃發展的相關工作推展。
目前內政部營建署中部辦公室現址(為前台灣省都市計劃委員會舊址)主要保存分別來自於過去台灣省都市計劃委員會、台灣省政府建設廳、建設廳公共工程局等三個單位的公文、檔案、書圖資料。
其中又以省都委會(包含其前身省府建設廳四科一組時期)的機構檔案保存狀況最為完整良好,分別保存在一樓與三樓的檔案管理室,主要內容包含委員會的會議紀錄原稿和錄音檔,全省各縣市都市計劃制定、變更與通盤檢討的書圖、公文與會議資料等,數量龐大,推估約至少超過一百萬頁影幅,裡頭並包括許多各類珍貴的都市計畫大圖原圖;
而在建設廳檔案部分,由於過去省府建設廳管轄權屬非常廣泛,包含工業、商業、礦業等政策與行政管理事項及原物料管制等工作都屬於省府建設廳的管轄範圍,而營建署中辦既有保存的建設廳檔案資料,則主要是以建設廳過去管轄包括都市計畫、建築管理、區域計劃、工程與營造業管理、重大工程與土地開發案等事項的公文檔案資料。此類資料主題內容包含範圍相當廣泛而複雜,而當初又因是在921地震後透過資料搶救,將這批「建設廳都計建管檔案」由建設廳移轉至營建署中辦現址,因此館藏單位手上已無清冊目錄可查,由於數量相當龐大,此批檔案現存於營建署中辦地下一樓倉庫,初估數量為一樓與三樓檔案管理室加總的兩到三倍,推估約至少超過二百五十萬頁影幅,由於地下一樓倉庫館藏條件極差,且這批資料起始年代久遠、橫跨時間很長(從1940~1990年代前後),因此許多資料已有開始損壞破碎的狀況出現,亟待主管機關、檔案管理機構與研究工作者重視與搶救。
本計劃團隊因受限於人力、經費與計劃時程等因素,並考量資料狀況與保存條件,對於優先數化保存的檔案標的有策略性考量,目前完成的部分(詳參「資料庫檔案簡介」),為三樓檔案管理室所保存建設廳四科一組時期代行省都委會職權所保存的相關公文書圖資料(主要多為1970年以前資料),而一樓檔案管理室所保存省政府都市計劃委員會正式成立後的會議、公文、書圖資料(主要為1970年以後資料),則因數量更為龐大,且年代較近、保存條件較佳等因素,在計劃經費範圍內並未能納入工作計劃。
計劃團隊在2010年開始執行本計劃後,也考量到前述一樓檔案管理室與地下一樓倉庫檔案資料的重要性、完整性與保存狀況,以及與本數位典藏計劃(本資料庫檔案)的關聯性,此外當時也接收到國家型數位典藏計畫將在2012年底正式結束,因此曾分別就「一樓檔案管理室之省府都委會檔案」與「地下一樓倉庫之建設廳都計建管檔案」部分,分別邀請江瑞祥老師與劉欣蓉老師到營建署中辦現址進行現場勘查,並在2011年2月協助兩位老師另外各提出一個數位典藏案申請,希望透過完整保存與數位化營建署中辦所保存省府時期空間規劃與建設的相關檔案資料,作為初步建構一個台灣戰後空間規劃發展歷史資料庫的基礎工作。不過很可惜當年度這兩個申請案並未通過,不過透過當時協助籌劃這兩個計畫案申請的過程,我們也藉此對於一樓檔案管理室和地下一樓倉庫的檔案資料作了初步的調查。
1、「省政府都市計劃委員會」會議記錄(1968 年~1998年)
主要內容包括:
(1)、委員會會議記錄(共舉行580 次會議,合訂為677 冊,包含錄音帶)。
(2)、主要計畫審查會議記錄(合訂為87 冊)。
*資料背景與重要性說明:
省政府都市計畫委員會,在當時扮演第一輪都市計劃修訂審查的主要角色,主要作業方式為省政府公共工程局協/代辦,或與地方政府共同擬訂規劃後,經縣/市都市計劃委員會審查後,送至省政府都委會進行審查,審查後在送內政部都市計畫委員會備核。在省政府都市計畫委員會審查部分,概分兩類狀況處理:1、沒有重大問題者,由省政府都市計畫委員會給予修正建議後,地方政府都市計畫主管單位進行修訂後,逕行送內政部都市計畫委員會;2、被認定有重大問題者,委由省政府都市計畫委員會主席指派召集人成立專案調查與審議小組(專案小組成員以省政府都市計畫委員會委員和地方政府都市計畫業務承辦人員為主),到個別縣市進行調查訪談後,經專案小組開會作成決議回送省政府都市計畫委員會辦理審查,經審查修定後送至內政部都委會。
本項資料主要包含1968 年省政府都市計劃委員會體制化正式成立後,從1968 年~1998 年之間,580 次的委員會會議記錄,記錄了當時省政府與地方政府在都市計劃規劃審議過程的進行方式與爭議處理(包含當時民眾與民代之陳情意見案等);另外則包含了在委員會審查認定中,認為需要獨立出來另作主要計畫審查的會議記錄與書圖部分。
2、「省政府都市計劃委員會」各縣市審查計畫書圖(1968 年~1998 年)
主要內容包括:
(1)、各縣市審查計畫書圖(分縣市別逐冊編列,總冊數1555 冊)。
(2)、重大建設都市計畫審定圖90 櫃。
*資料背景與重要性說明:
本項資料主要以省政府都市計畫委員會正式成立後,針對各個縣市都市計畫規劃、檢討與變更審查之書圖說明記錄,銜接省政府建設廳在1968 年之前之審查工作與資料,完整記錄1968 年之後全台各縣市都市計劃規劃審查之歷程。
3、「省政府都市計劃委員會」公文檔案(1968 年~1998 年)
*資料背景與重要性說明:
本項資料為省政府都市計劃委員會公文檔案,主要以1968 年省政府都市計畫委員會正式成立後,與中央和地方政府在重要都市計畫審查意見的公文往來,另外包含當時都市計劃委員會委員組成之聘任與更替,最後則是包含在都市計劃業務上與中央、省與地方政府其他單位廳處之公文往來,少部分內含書圖。
目前此批數量龐大的公文檔案,已初步依公文發文年度進行卷宗分類,自民國四十四年開始,一直到民國八十六年,均依序排放於開架書庫中。本計劃團隊在初步清查後,從各年度卷宗的公文內容中觀察到以下五大類型的主題,以下逐一簡要說明:
這批檔案卷宗中有一大類是各縣市政府或早期省公共工程局為公部門單位必要之營建(新建或增改建)提出工程設計書圖及預算草案等文件,或有為大陳義胞興蓋宿舍,或則是某公營工廠之廠房建設,其工程書圖呈現出不同年代公部門營建方案在建築構造、技術、設備及預算項目分配上的具體內容。
另有一類的檔案主題是各縣市政府向省府建設廳呈報各地方公私部門申請建築許可文件。從各縣市政府每月提送該縣市建築執照核發情形之數量統計,以及各縣市對各該建築許可文件之說明,具體呈現出各縣市地方不同時期建築營建之發展強度狀況。
在省府檔案中有另一大類文件,乃各縣市政府針對各種營建行為是否合於法令規定請求省府釋義。此類文件檔案所占檔案數量龐大,每單項文件內容則極其具體,譬如曾就取得使用執照後可否准予再辦理變更設計疑義,或是早期對於局部改建不確定是否能申領建照等疑義,均去文請求省府釋義。此類文件非常細微地呈現出各地方政府在建築法令法制化過程中的調適難度。
平行於各類建築管理行為的是為數極大的違章建築管理案例,這可由此類公文檔案之可觀數量得知。此類文件或有關於無法確知申請人之建築行為是否屬違章行為而請求釋義者,或有省府向所屬各單位要求查辦違章並回報查辦情形者,具體呈現出建築行為合法與否之時代變化。
另一類重要的公文檔案則是在省建設廳與其他中央單位之間的公文往返中,詳實記錄了不同時期國家重大建設計劃之具體內容。譬如民國六十年的一份公文中便記載了公共工程局爭取將自來水及下水道兩項計劃列入當時經合會向聯合國申請長期國家計劃技術協助項目的詳細內容。這類公文檔案或也有附工程設計詳圖及經費預算書,呈現出各時期國家建設計劃的梗概。
本計劃以台大城鄉所與銘傳都防系師生共同組成工作團隊,配合內政部營建署及其中部辦公室的行政支援,並由台灣大學數位人文研究中心提供各項專業諮詢與技術協助,執行相關資料清查與數位化工作。
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